Regulacje prawne ustawy Prawo wodne

dotyczące własności wód i gruntów pokrytych wodami jak również gospodarowania innym mieniem związanym z gospodarką wodną

grudzień 2009
Lucyna Osuch-Chacińska

Regulacje prawne ustawy Prawo wodne muszą godzić sprzeczne interesy różnych dziedzin życia, które bez wody nie byłyby w stanie funkcjonować, prawo do powszechnego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa, znaczenia wody w środowisku dla flory i fauny żyjącej w wodzie i od wody zależnej, jak również wody będącej żywiołem, którego nie można całkowicie wyeliminować, ale którego skutki działania należy minimalizować. Ustawa ta reguluje również sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, jak również gospodarowania innym mieniem związanym z gospodarką wodną, i te zagadnienia omawiam w niniejszym artykule.

Prawo do wody jest kategorią odmienną od własności w rozumieniu prawa cywilnego, według którego rzeczą są przedmioty materialne, prawnie samoistne. Woda jako przedmiot niematerialny nie jest rzeczą, dlatego regulacje dotyczące jej własności nie są regulowane w kodeksie cywilnym. Problematykę własności wód reguluje w całości Prawo wodne.

Własność gruntów pokrytych wodami regulowana jest w Prawie wodnym różnie w zależności od tego, czy są to grunty pokryte wodami stojącymi czy wodami powierzchniowymi płynącymi, a własność tych ostatnich jest zależna od tego, czy są to grunty w granicach linii brzegu czy poza tą granicą. Prawo wodne reguluje wyłącznie sprawy gospodarowania gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi płynącymi.

Gospodarowanie pozostałym mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa (urządzeniami wodnymi i gruntami nie kwalifikowanymi jako grunty pokryte wodami powierzchniowymi) reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, a mieniem niestanowiącym własności Skarbu Państwa - przepisy prawa materialnego, w szczególności Kodeks cywilny.

Tak zróżnicowane regulacje prawne powyższych zagadnień nasuwają wiele trudności w ich zrozumieniu i interpretacji, w związku z czym wymagają kolejnego naświetlenia.


Własność wód

W myśl przepisu art. 10 ust. 1a Prawa wodnego; wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Wody te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, a korzystanie z tych wód odbywa się wyłącznie na podstawie przepisów Prawa wodnego.

Przepis dotyczący własności wód morza terytorialnego, morskich wód wewnętrznych i wód podziemnych jest jednoznaczny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości.

Bardziej skomplikowane są przepisy dotyczące śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Przepisem art. 5 ust. 3, do wód tych zaliczono wody:

  • w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek,
  • znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych,
  • znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących.

Wszystkie śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tych wód, stosownie do regulacji zawartych w art. 11 Prawa wodnego wykonują: Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor parku narodowego oraz marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez samorząd województwa.

Do cieków naturalnych art. 9 ust. 1 pkt 1 zalicza: rzeki, strugi, strumienie, potoki i inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Cechą charakteryzującą ciek naturalny jest posiadanie przez niego źródeł (zlewni) oraz grawitacyjny spływ wody wyżłobionymi przez nie korytami. Należy przy tym wyjaśnić, że ciek naturalny nie zmienia statusu cieku naturalnego, nawet w przypadku gdy na pewnym odcinku (najczęściej na terenie miejskim lub przemysłowym) został on przykryty lub zabudowany w formie kanału.

W terenie czasem trudno jest rozpoznać, czy to co widzimy jest tak zabudowanym ciekiem naturalnym, czy jest to urządzenie wodne (sztuczne koryto), prowadzące wodę z punktu A do punktu B w określonym celu (do zasilania różnych zakładów, elektrowni wodnych, stawów rybnych, nawodnień, a także do żeglugi). Kanałem w rozumieniu Prawa wodnego, jest sztuczne koryto, o szerokości w dnie co najmniej 1,5 m przy ujęciu lub ujściu. Ze względu na własność samej wody nie ma znaczenia czy jest to ciek naturalny czy kanał, gdyż woda zarówno w cieku naturalnym jak i w kanale jest wodą płynącą, stanowiącą własność Skarbu Państwa, i korzystać z niej można wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Zasadnicza różnica odnosi się do obowiązków dotyczących:

  • utrzymywania wód (stanu dna i brzegów cieków naturalnych), które należą do organów wykonujących prawa właścicielskie Skarbu Państwa (art. 21 i 22 Prawa wodnego),
  • utrzymywania kanałów (podobnie jak i innych urządzeń wodnych), które jako budowle podlegają przepisom Prawa budowlanego, w myśl którego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy, którym może być osoba prawna lub cywilna.

Różnica dotyczy również praw właścicielskich.

  • Z powierzchniowych wód śródlądowych stanowiących własność Skarbu Państwa może korzystać każdy, w ramach powszechnego korzystania z wód, tj. do zaspokajania potrzeb osobistych, do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz na określonych zasadach również do amatorskiego połowu ryb. Aby umożliwić powszechne korzystanie z tych wód, stosownie do przepisu art. 27 Prawa wodnego, wzdłuż linii brzegu cieków i jezior naturalnych musi być pozostawiony pas szerokości nie mniejszej niż 1,5 m, umożliwiający dojście i poruszanie się wzdłuż wód.
  • Z wód znajdujących się w kanale, również stanowiących własność Skarbu Państwa, też można korzystać w ramach powszechnego korzystania z wód. Właściciel kanału nie ma jednak obowiązku umożliwiać dostępu do tych wód od strony brzegu, z wyjątkiem uprawnionych do tego służb. Według obowiązujących przepisów, wody w kanale mogą być włączone do obwodu rybackiego, ale użytkownik takiego obwodu musi w drodze umowy czy porozumienia cywilnoprawnego uzgodnić z właścicielem kanału i gruntu, zasady dojścia do niego oraz warunki korzystania.

Z uwagi na wykazane wyżej różnice w prawach i obowiązkach dotyczących cieków naturalnych i kanałów, udokumentowanie z czym w konkretnym przypadku mamy do czynienia, ma zasadnicze znaczenie. Niejednokrotnie do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest opracowanie ekspertyzy hydrologicznej i hydrograficznej, dokumentującej genezę takiego cieku.

Wodą płynącą w rozumieniu Prawa wodnego jest również woda w jeziorach o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych co oznacza, że musi to być dopływ lub odpływ wód ciekami naturalnymi. Od udokumentowania czy dopływ lub odpływ odbywa się ciekiem naturalnym czy sztucznym (rowem lub kanałem) zależy status prawny tej wody, zaliczający jezioro do wody płynącej stanowiącej własność Skarbu Państwa, lub do wody stojącej, która może być własnością osoby prawnej lub cywilnej.

Do wód płynących zaliczono również wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, które podobnie jak kanały mogą, być wybudowane przez osobę prywatną, i jako urządzenie stanowić własność prywatną. Woda znajdująca się w sztucznym zbiorniku wodnym usytuowanym na wodzie płynącej, tak jak i w kanale, nie stanowi jednak własności prywatnej i właściciel urządzenia nie może tą wodą dysponować. Właściciel zbiornika wodnego czy kanału, wykonuje urządzenie i korzysta z wody, zgodnie z celem i warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym.

Stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 Prawa wodnego, wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Wody te mogą zatem stanowić własność osób prawnych lub fizycznych, ale także Skarbu Państwa. Wodą stojącą, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, jest woda znajdująca się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych, które nie są bezpośrednio związane z powierzchniowymi wodami płynącymi w sposób naturalny.

Przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 5 ust. 4 Prawa wodnego). Przepis ten odnosi się do różnego rodzaju wyrobisk, w których po zakończeniu eksploatacji torfu, gliny, piasku czy innych zasobów naturalnych, w ramach rekultywacji, bądź w sposób naturalny, nagromadziła się woda. Przepisy o wodach stojących stosuje się do wód zgromadzonych w wyrobiskach dopiero od momentu, gdy eksploatacja kopalin została zakończona. w czasie trwania eksploatacji kopalin, odbywa się to na obszarze górniczym i podlega przepisom prawa geologicznego i górniczego.

W zakresie omówionym w art. 36 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność. Dodać należy, że chociaż wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, to w ramach zwykłego korzystania z wód, właściciel nieruchomości może również korzystać z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie.

Wody stojące oraz wody w rowach samodzielnie nie podlegają obrotowi. Obrotowi może podlegać nieruchomość gruntowa pokryta takimi wodami.


Własność gruntów

W myśl przepisu art. 14 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Definicja tych gruntów została precyzyjnie określona w przepisach art. 9 ust. 1 pkt 4a oraz art. 14 ust. 1a ustawy. Przez grunty pokryte wodami powierzchniowymi ustawa rozumie te grunty, które tworzą dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że pojęcie linii brzegu nie jest równoznaczne z linią zasięgu wody, gdyż w określonych przypadkach, linie te znacznie różnią się od siebie. Zdefiniowane w Prawie wodnym grunty pokryte wodami powierzchniowymi nie są tymi samymi gruntami, które w ewidencji gruntów, do określenia grupy użytków gruntowych, nazwano gruntami pod wodami. w przypadku rzeki uregulowanej, linię brzegu wyznacza linia łącząca zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, lub od strony lądu granica plantacji wikliny powstałej na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji rzeki. Granica ta przebiegać może w pewnym oddaleniu od linii zasięgu wody co oznacza, że w linii brzegu pod pojęciem gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi będą się znajdować tereny nie zalane wodą, w ewidencji gruntów oznaczone np. jako nieużytki. w przypadku sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych i jezior podpiętrzonych, sytuacja będzie odwrotna. w granicach tych urządzeń, gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi jest wyłącznie grunt, który był pokryty wodami przed wykonaniem urządzeń wodnych i przed zalaniem wodą gruntów przyległych, w związku z czym linia brzegu przebiega pod zwierciadłem wody. w ewidencji gruntów, grunt pod wodą (Wp), jest niejednokrotnie znacznie większy od pierwotnego koryta rzeki, gdyż wyznacza go linia zasięgu wody spiętrzonej do określonej rzędnej.

Grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, również stanowią własność Skarbu Państwa. Gospodarowanie tymi gruntami (ale tylko tymi w granicach linii brzegu) wykonują te same organy i jednostki, które w imieniu Skarbu Państwa wykonują prawa właścicielskie w stosunku do wód.

Grunty pod śródlądowymi wodami powierzchniowymi stojącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, podlegającym przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo do zbywania tych gruntów (razem z wodą) przysługuje ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, po uzyskaniu zgody na zbycie tych gruntów od ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej.

Grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi, podobnie jak i pokrywające je wody płynące, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Stosownie do przepisu art. 14a ust. 1 Prawa wodnego, grunty te są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zasady gospodarowania tymi gruntami reguluje wyłącznie Prawo wodne.

Grunty pokryte wodami, stanowiące własność Skarbu Państwa, na określone cele wymienione w art. 20 ust. 1 Prawa wodnego, mogą być oddane w użytkowanie, na zasadach określonych w Prawie wodnym. Dotyczy to m.in. gruntów położonych w korycie rzeki (w granicach linii brzegu) niezbędnych do zlokalizowania na nich takich budowli jak zapory, jazy, elektrownie wodne, przepławki dla ryb, filary i przyczółki mostów, nabrzeża, pomosty, ujęcia wód, wyloty wód i ścieków i tp. Dla nowobudowanych obiektów, umowy użytkowania gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi zawierane są po przedłożeniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Przepisy prawa nie regulują czasu na jaki ma być zawarta umowa. z zapisu stwierdzającego, że może być ona rozwiązana przez każdą ze stron, w przypadku cofnięcia, wygaśnięcia lub ograniczenia pozwolenia, należałoby sądzić, że powinna być ona zawierana na czas nieoznaczony (na czas istnienia urządzeń wodnych na tych gruntach). Do wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością potrzebną na cele budowlane, w związku z czym inwestorzy zainteresowani są zawieraniem takich umów. Pozostałe grunty niezbędne do realizacji inwestycji, w tym również sztucznego zbiornika czy stopnia wodnego, położone poza linią brzegu (nie będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi) zakład pozyskuje, na zasadach umowy cywilnoprawnej.

Po wykonaniu urządzeń piętrzących i spiętrzeniu wody w sztucznym zbiorniku wodnym, usytuowanym na wodzie płynącej, zalane wodą grunty nie stają się gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi płynącymi i nie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Podobnie grunty pod kanałem, nie stają się gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi i nie przechodzą na własność Skarbu Państwa, mimo że woda w kanale jest wodą płynącą. w obu przypadkach jest to grunt zajęty pod urządzenie wodne.


Gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną

Innym mieniem związanym z gospodarką wodną są: grunty, nie będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi (np. znajdujące się w czaszy zbiornika, czy stopnia wodnego, poza linią brzegu) oraz urządzenia wodne wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, m.in. budowle piętrzące, zbiorniki i stopnie wodne, kanały, rowy, wały przeciwpowodziowe.

Mienie to, zarówno grunty jak i urządzenia, może stanowić własność Skarbu Państwa, osób prawnych lub fizycznych. w gospodarce wodnej sytuacja własnościowa wielu urządzeń wodnych nie jest jednak oczywista. Istnieją urządzenia wodne Skarbu Państwa, posadowione na gruntach prywatnych, zajętych pod jego budowę, które jednak w minionych latach nie zostały od właściciela wykupione. Jednocześnie jest wiele urządzeń wodnych stanowiących własność osób prawnych lub cywilnych, zlokalizowanych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, (w korytach rzek) które nie zawarły umów użytkowania, w związku z czym nie mają uregulowanego stanu prawnego gruntów na których są zlokalizowane. Występują również takie sytuacje, że nawet same budowle nie wiadomo czyją stanowią własność. Dotyczy to głównie obiektów starych (zbiorników, stopni wodnych, kanałów), wybudowanych kilkadziesiąt lat temu w celu wykorzystania energii spiętrzonej wody (młyny wodne) lub zaopatrzenia w wodę różnych zakładów. Po przekształceniach ustrojowych naszej gospodarki (upaństwowieniu po wojnie, sprywatyzowaniu przedsiębiorstw państwowych w ostatnich latach) nie zawsze wiadomo, co i przez kogo zostało przejęte. Czy razem z upaństwowionym, czy sprywatyzowanym zakładem, upaństwowione lub sprywatyzowane zostało również, służące temu zakładowi urządzenie wodne. Występują przypadki, że z uwagi na lokalizację urządzeń wodnych na odrębnych i odległych działkach, mimo kolejnych przekształceń, urządzenia te pozostały własnością dawnych właścicieli. Urządzenia są najczęściej w złym stanie technicznym, gdyż przez lata nie były należycie utrzymywane, a następcy prawni byłych właścicieli tych urządzeń nawet nie są świadomi tego faktu, i jego konsekwencji.

Mimo przepisu art. 217 ust. 7 Prawa wodnego, który na właścicieli budowli służących na cele, o których mowa w art. 20 ust. 1 Prawa wodnego, usytuowanych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, nałożył obowiązek wystąpienia do właściwego organu o zawarcie umowy użytkowania, znaczna ilość właścicieli urządzeń wodnych (budowli) umów takich nie zawarła. Urządzenia te w dalszym ciągu stoją na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, co jest to powodem wielu nieporozumień, mających swe odzwierciedlenie w decyzjach wydawanych na podstawie Prawa budowlanego.

Prawo wodne nie zawiera przepisów określających obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych. Zawierają one jednak zasadę, że przepisy tego działu nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że je w pełni respektują.

Stosownie do przepisów Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4 pkt 2), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istnieje zatem domniemanie, że właściciel gruntu jest automatycznie właścicielem urządzenia istniejącego na tym gruncie.

Według przepisu art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Według słowniczka Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1, obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a pod pojęciem budowli (pkt 3) należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. budowle hydrotechniczne, z których część - według nazewnictwa Prawa wodnego stanowią urządzenia wodne.

W przepisie art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, wśród urządzeń wodnych, wymieniono zbiorniki, a nie tylko budowle piętrzące i upustowe tworzące te zbiorniki. z cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego wynika natomiast, że obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, co w odniesieniu do zbiornika wodnego oznacza, że obiektem budowlanym jest cała czasza zbiornika, aż po cofkę, wraz ze zboczami i skarpami oraz ewentualnymi ich ubezpieczeniami. Wynikające z Prawa budowlanego obowiązki utrzymywania obiektu budowlanego, w odniesieniu do zbiornika wodnego dotyczą zatem również jego czaszy i brzegów. Właściciel obiektu (zbiornika czy kanału), prócz obowiązków jego utrzymywania, wynikających z Prawa budowlanego, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego posiada prawo do władania i dysponowania swoją nieruchomością, zarówno urządzeniami wodnymi, jak i gruntami położonymi w czaszy zbiornika czy w kanale. Właściciel ma prawo chronić swoją własność, ma prawo swoje grunty oznaczyć tablicami informacyjnymi, odgrodzić je od gruntów sąsiednich i nie ma obowiązku wpuszczać na swój teren osób trzecich. Właściciel nie ma obowiązku udostępniać swego obiektu (urządzenia wodnego), innemu zakładowi, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, z wykorzystaniem tego urządzenia (np. korzystanie przez zakład B do poboru wody lub do produkcji energii elektrycznej, z wody piętrzonej budowlą zakładu A). Właściciel nie ma również obowiązku umożliwić dostępu do wód znajdujących się w zbiorniku czy kanale, np. użytkownikowi obwodu rybackiego. Prawo do korzystania z gruntów i budowli zakład B musi uzyskać w drodze porozumienia cywilnoprawnego. Przepis art. 123 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.

Zasady gospodarowania innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, reguluje przepis art. 14 ust. 4 Prawa wodnego. w myśl tego przepisu, mieniem tym gospodarują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Jeśli zatem mienie to stanowi własność Skarbu Państwa, a żaden wymieniony organ lub jednostka, nie mają tego mienia w swojej ewidencji, mieniem tym gospodaruje właściwy miejscowo starosta. Również w przypadkach wątpliwości czyją własność stanowi inne mienie związane z gospodarką wodną wydaje się, że sprawy te powinny być sprawdzane i analizowane przez właściwego starostę.

Gospodarowanie innym mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną odbywa się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.