Co to jest dyrektywa UE i jakie ma znaczenie dla urzędników, przedsiębiorców i społeczeństwa

Autor: Ewa Florkiewicz

 

Dyrektywa jest chyba najczęściej wymienianym i najpowszechniej znanym aktem prawa wspólnotowego. Jednak czy wszyscy posługujący się tym pojęciem dokładnie wiedzą, z czym wiąże się przyjęcie dyrektywy i czym może zakończyć się ignorowanie jej przepisów?

Na początek konieczne jest parę słów wyjaśnienia, jakiego typu aktem prawnym jest dyrektywa.

Dyrektywa jest, obok rozporządzeń i decyzji, jednym ze źródeł prawa pochodnego Wspólnoty Europejskiej.

Dyrektywa jest jednym z podstawowych aktów prawnych tworzących dorobek prawny Wspólnoty (acquis communitaire) w tzw. I filarze. Jest ona jednym z instrumentów realizacji polityk WE wyznaczonych przez przepisy prawa pierwotnego – traktatów, w szczególności Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: Traktat WE).

Zgodnie z zasadą legalności, określoną w art. 5 ust. 1 Traktatu WE, każdy akt prawny WE, w tym dyrektywa, musi mieć swoją podstawę prawną. W przeciwnym wypadku uznaje się go za nieobowiązujący. Upoważnienie do podjęcia działań legislacyjnych przez instytucje UE w danym zakresie określają poszczególne przepisy Traktatu WE.

Prawidłowo przyjęta dyrektywa jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich UE, do których jest skierowana. Stanowi ona bowiem część tzw. „twardego prawa” Wspólnoty (hard law), za którego nieprzestrzeganie grożą dotkliwe sankcje, z karami pieniężnymi włącznie.

Dyrektywa jest zawsze adresowania do państw członkowskich UE. Po to, aby jej przepisy mogły być stosowane przez podmioty indywidualne (osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej), konieczne jest przeniesienie tych przepisów do prawa krajowego. Proces ten nosi miano transpozycji. Każda dyrektywa kreuje obowiązek dla państw członkowskich UE do zmiany swojego prawa krajowego w taki sposób, aby zostały spełnione cele danej dyrektywy.

Status aktu prawnego, jakim jest dyrektywa, określają przepisy wspólnotowego prawa pierwotnego. Zgodnie z art. 249 Traktatu WE, dyrektywy są wiążące dla wszystkich państw członkowskich UE, do których są adresowane, w odniesieniu do celu, jaki ma być osiągnięty. Wybór formy i metody osiągnięcia tego celu pozostawiony jest dla władz krajowych tych państw.

Dodatkowo, zgodnie z zasadą lojalności, określoną w art. 10 Traktatu WE, państwo członkowskie powinno nie tylko upewnić się, że przepisy dyrektywy zostały prawidłowo przeniesione do prawa krajowego, ale również zapewnić skuteczną egzekucję tych przepisów.

O tym, jak ważne jest prawidłowe przeniesienie przepisów dyrektywy do prawa krajowego, świadczą przepisy Traktatu WE określające możliwe sankcje za niedopełnienie tego obowiązku.

Ciężar odpowiedzialności za transpozycję przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego ciąży wyłącznie na organach szczebla centralnego – właściwych ministerstwach, przygotowujących projekty aktów prawnych, Radzie Ministrów, organach władzy ustawodawczej oraz Urzędzie Komitetu integracji Europejskiej (UKIE), badającego kwestię zgodności projektu danego aktu z prawem wspólnotowym na wszystkich etapach procesu legislacyjnego.

Ostateczne stanowisko co do prawidłowości transpozycji przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego należy do instytucji wspólnotowych.

Ostateczne rozstrzygnięcie co do prawidłowości transpozycji przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego należy do Trybunału Sprawiedliwości WE.

Podstawę do wniesienia skargi na dane państwo członkowskie stanowi art. 226 Traktatu WE. Jest to najczęściej wykorzystywany tryb skargowy. Skargę do Trybunału poprzedza procedura o naruszenie, w ramach której państwa członkowskie mogą skutecznie oczyścić się ze stawianych im zarzutów.

Na straży zgodności z przepisami wspólnotowego stoi Komisja Europejska zwana z tego powodu „strażnikiem traktatów (watchdog of Treaties). Wszczęcie procedury o naruszenie prawa wspólnotowego następuje w momencie wystosowania przez Komisję Europejską formalnych zarzutów przeciwko państwu członkowskiemu wraz z wezwaniem do usunięcia uchybień. Na tym etapie państwo może próbować odeprzeć postawione mu zarzuty bądź też, uznając je, podjąć działania legislacyjne zmierzające do usunięcia naruszeń. Kolejnym etapem przedmiotowej procedury i kolejną szansą na wyjaśnienie co do postawionych zarzutów jest uzasadniona opinia Komisji Europejskiej.

Jeżeli dojdzie już do wszczęcia procedury skargowej przed Trybunałem, na jakiekolwiek próby załatwienia sprawy jest już z reguły za późno. Postępowanie przed Trybunałem kończy się wydaniem orzeczenia w sprawie, stwierdzającego zgodność, a najczęściej brak takiej zgodności, przepisów prawa krajowego z uregulowaniami dyrektywy. Niezastosowanie się przez państwo członkowskie do wyroku Trybunału grozi powtórnym wniesieniem przez Komisję Europejską skargi do Trybunału, w trybie art. 228 Traktatu WE. W takim przypadku sprawa może zakończyć się nałożeniem na państwo członkowskie dotkliwych kar pieniężnych.

Kolejną kwestią jest stosowanie przepisów prawa wspólnotowego, także tych prawidłowo przeniesionych do krajowego porządku prawnego, przez sądy krajowe.

W przypadku, gdy sąd krajowy przy rozstrzyganiu sprawy poweźmie poważne wątpliwości co do prawidłowej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego, bez wyjaśnienia których nie jest w stanie wydać orzeczenia w sprawie, może on zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości WE z tzw. pytaniem prejudycjalnym. W przypadku, gdy wątpliwości takie poweźmie sąd, od którego orzeczeń nie przysługują środki odwoławcze, jest on obowiązany do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wyjaśnienie. Postawę do wszczęcia procedury prejudycjalnej stanowi art. 234 Traktatu WE.

Odpowiedź na wątpliwości sądu krajowego udzielana jest w formie tzw. orzeczenia wstępnego. Zasadą jest, że w takiej procedurze Trybunał Sprawiedliwości WE nie wypowiada się co do przepisów krajowych, a w szczególności nie ocenia, czy przepisy dyrektywy zostały prawidłowo przetransponowane do porządku prawnego danego kraju, czy też nie. Bez odpowiedzi pozostają także pytania dotyczące zagadnień, które są dostatecznie jasne i nie budzą wątpliwości (doktryna „acte clair”). Co do zasady Trybunał nie powiela swoich orzeczeń i nie zajmuje się także pytaniami, na które odpowiedź już została udzielona we wcześniej wydanych orzeczeniach (doktryna „acte éclairé”).

Stosowanie dyrektywy na gruncie krajowym nie ogranicza się jedynie do przestrzegania przepisów transponujących jej uregulowania. W niektórych przypadkach możliwe jest powołanie się wprost na przepisy dyrektywy i skorzystanie z uprawnień w nich przewidzianych, bez względu na to, czy mają one swój odpowiednik w prawie krajowym, czy też nie. Ma to szczególne znaczenie dla podmiotów indywidualnych (osób fizycznych, prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej), które w sprawach ich dotyczących mogą skorzystać z przywilejów przewidzianych przez dyrektywy, bez względu na to, jak władze ich kraju wypełniają swoje zobowiązani wspólnotowe.

Po pierwsze należy wspomnieć tutaj o obowiązującej w postępowaniu przed sądami krajowymi zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, po raz pierwszy wyrażonej w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. W myśl tej zasady, sąd krajowy, w postępowaniu przed nim prowadzonym, nie powinien brać pod uwagę przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z prawem wspólnotowym, w tym także z przepisami dyrektywy.

Poza tym, w postępowaniu przed sądem krajowym, podmioty indywidualne są uprawnione, w niektórych przypadkach, do skutecznego powoływania się na przepisy wspólnotowych aktów prawnych.

W doktrynie mechanizm ten nazywany jest skutkiem bezpośrednim. Skutek ten może być pionowy: w sporach pomiędzy podmiotem indywidualnym, a państwem, albo poziomy: w relacjach pomiędzy podmiotami indywidualnymi.

Korzystając z doktryny efektu bezpośredniego, jednostka, która zastosowała dany przepis prawa wspólnotowego, może skutecznie powoływać się na ten przepis w postępowaniu przed sądem krajowym, nawet w przypadku braku jego transpozycji, jeżeli jest ona wymagana, przez dane państwo członkowskie.

Nie dotyczy to jednak wszystkich przepisów prawa wspólnotowego. Aby mówić o efekcie bezpośrednim, dany przepis musi być, w myśl orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie 32/84 van Gend en Loos NV v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen:

  • jasny i jednoznaczny;
  • bezwarunkowy;
  • niewymagający podjęcia dalszych działań.

Pionowy bezpośredni efekt dotyczy jedynie przepisów, które nadają uprawnienia podmiotom indywidualnym, które to przepisy mogą być egzekwowane przez uprawnionego od państwa. Poziomy efekt bezpośredni działa na analogicznych zasadach, ale wyłącznie na szczeblu: jednostka przeciwko jednostce.

Omówione powyżej mechanizmy mogą być wykorzystywane w odniesieniu do przepisów dyrektywy, także, a raczej przede wszystkim, w przypadku braku transpozycji dyrektywy do krajowego porządku prawnego.

Uprawnienie do powoływania się przez podmiot indywidualny, przed sądem krajowym, na przepisy dyrektywy, w sporze z organami władzy państwowej, wskazane zostało w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie 41-74 Van Duyn v. Home Office.

W odniesieniu do przepisów dyrektywy możliwe jest również zastosowanie mechanizmu poziomego efektu bezpośredniego. Jednostka może powołać się, na przepisy dyrektywy, w postępowaniu sądowym dotyczącym sporu z innym podmiotem indywidualnym, w przypadku, gdy ten drugi podmiot wykonuje zadania quasi państwowe i jako taki stanowi on „emanację” państwa (orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie C-188/89 Foster v. British gas plc).

Doktryna prawa europejskiego w zakresie możliwości wykorzystania przepisów dyrektywy w postępowaniu przed sądem krajowym, przewiduje jeszcze jeden mechanizm – w swej istocie łączący opisane powyżej: zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz skutek bezpośredni, choć dużo mniej radykalny w skutkach.

Chodzi tu o pośredni efekt przepisu prawa wspólnotowego, opisany w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie 14/83 Von Colson and Kamann v. Land Nordhein - Westfalen. Zgodnie z ww. orzeczeniem, prawo krajowe powinno być interpretowane w świetle celu, jaki przyświeca właściwym przepisom wspólnotowym. Interpretacja taka nie może jednak stać w jawnej sprzeczności z danym przepisem prawa krajowego.

Możliwość wykorzystania instrumentu efektu pośredniego w odniesieniu do dyrektywy została potwierdzona w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie C-106/89 Marleasing S.A. v. La Comercial Internacionale de Alimentacion S.A. Orzeczenie to powtarza ww. tezę ze sprawy 14/83 Von Colson and Kamann dodając, iż bez znaczenia jest tu fakt, czy dany przepis został przyjęty w celu transpozycji przepisów dyrektywy, czy też nie. Nieistotne jest również następstwo czasowe obu przedmiotowych przepisów: krajowego i wspólnotowego.

Ostatnim wartym omówienia, choć chyba najistotniejszym z mechanizmów związanych ze stosowaniem przepisów dyrektywy na gruncie prawa krajowego, jest możliwość ubiegania się o odszkodowania od państwa za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem przez to państwo przepisów prawa wspólnotowego.

Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego, w odniesieniu do podmiotów indywidualnych, po raz pierwszy została wskazana w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci v. Włochy. Zgodnie z ww. orzeczeniem, jeżeli w przypadku naruszenia przez państwo członkowskie przepisów prawa wspólnotowego (w szczególności braku transpozycji lub nieprawidłowej transpozycji dyrektywy) jednostka poniosła szkodę, może ona wystąpić przeciwko temu państwu, przed sądem krajowym, z pozwem o odszkodowanie. Zasadą prawa wspólnotowego jest, iż państwo członkowskie jest obowiązane do wypłaty odszkodowania za szkodę poniesioną przez podmioty indywidualne w wyniku naruszenia przez to państwo przepisów prawa wspólnotowego.

Konieczne jest jednak tutaj spełnienie następujących przesłanek:

  • intencją danego przepisu dyrektywy jest przyznanie uprawnień podmiotom indywidualnym;
  • możliwe jest zidentyfikowanie tych uprawnień na podstawie samej dyrektywy;
  • musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem a wyrządzoną szkodą.

Ponadto, jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-46/93 Brasserie de Pecheur S.A. v. Germany i C-48/93 Factortame v. UK, naruszenie prawa musi być wystarczająco poważne. Takim poważnym naruszeniem prawa jest przede wszystkim brak transpozycji przepisów dyrektywy w wyznaczonym na to czasie.

Jednocześnie konieczne jest, aby przepisy zastosowane przez sąd krajowy w procedurze odszkodowawczej za naruszenie prawa wspólnotowego, nie były mniej korzystne, niż te stosowane na gruncie czysto krajowym oraz, żeby nie stwarzały poważnych barier czyniąc uzyskanie odszkodowania niemożliwym bądź znacznie utrudnionym.