Powszechny dostęp do informacji o środowisku

sierpień 2005r.
Katarzyna Karpińska
Biuro Edukacji Ekologicznej i Komunikacji Społecznej
Ministerstwo Środowiska

Najnowsze zmiany w ustawie - Prawo ochrony środowiska obejmują nowelizację przepisów dotyczących dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie. Projektowana regulacja dostosowuje polskie przepisy prawne do norm obowiązujących w innych krajach Unii Europejskiej oraz doprecyzowuje istniejące przepisy.

Projekt zawiera także zmiany o charakterze porządkującym i uściślającym relacje między Prawem ochrony środowiska a ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Projekt ustawy transponuje postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG, a także doprecyzowuje przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się przy ich stosowaniu.

Organ administracji

Dyrektywa 2004/3/WE wymaga znacznego rozszerzenia zakresu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Obejmuje wszystkie władze publiczne, które zgodnie z przepisami konstytucyjnymi danego kraju podlegają procedurom odwoławczym, określonym w art. 6 dyrektywy oraz organy doradcze. Obowiązek udostępniania informacji mają organy administracji posiadające informacje o środowisku, niezależnie od tego, czy wykonują jakieś zadania w tym zakresie, czy też nie. Wyraźnie też zakresem dyrektywy objęte są organy doradcze władz publicznych. Podmioty te objęte są zakresem dotychczas obowiązującej definicji "organów administracji" (art. 3 pkt 14 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Ponadto dyrektywa nie wyklucza z jej obowiązywania organów ustawodawczych oraz sądowniczych, ale decyzję w tej sprawie pozostawia państwom członkowskim, zgodnie z ich przepisami konstytucyjnymi.

Oprócz organów administracji publicznej obowiązek udostępniania informacji mają także osoby fizyczne i prawne, które - zgodnie z prawem krajowym - wykonują zadania administracji publicznej lub inne zadania publiczne pod kontrolą administracji.

W ślad za dyrektywą w projekcie został dodany przepis nakazujący udostępnianie informacji nie tylko znajdujących się faktycznie w posiadaniu organu administracji, ale także tych, których organy administracji mają ustawowe prawo otrzymać od innych podmiotów gromadzących tego rodzaju informacje (np. informacje o emisjach przechowywanych przez zakłady, których przekazania organ może w każdej chwili zażądać - art. 19 ust. 1).

Informacje o środowisku

W związku z przyjętym w dyrektywie istotnym rozszerzeniem zakresu pojęcia informacji o środowisku i jego ochronie, w projekcie ustawy proponuje się doprecyzowanie pojęcia "środowisko". Poprzez ten zabieg zostanie rozszerzony zakres informacji o środowisku określony w art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy.

I tak nowymi informacjami podlegającymi udostępnieniu są: informacje dotyczące emisji oraz odpadów, które mogą mieć wpływ na środowisko; informacje dotyczące podejmowanych środków i działań mogących wpływać na środowisko lub podejmowanych w celu jego ochrony - chodzi o takie środki, jak: polityki, programy, przepisy prawne, plany, porozumienia; raporty na temat realizacji przepisów prawnych z zakresu ochrony środowiska; informacje dotyczące stanu środowiska; informacje geologiczne (koncesje geologiczne, dane z księgi rejestrowej rejestru zakładów górniczych, karty informacyjne złóż kopalin); decyzje odmawiające udostępnienia informacji.

Dodatkowo w przepisie tym zrezygnowano z odesłania do baz danych jako formy, w jakiej mają być udostępniane informacje, zastępując je odesłaniem do formy elektronicznej. Pozwoli to na udostępnienie informacji przy wykorzystaniu zasobów baz danych bez ujawniania pełnych wersji tych baz obejmujących również założenia konstrukcyjne i oprogramowanie, które jako takie są chronione przez prawo autorskie.

Wiele wymagań dyrektywy dotyczących formy i sposobów udostępniania informacji uwzględnionych jest już w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 7, 8, 10, 11, 12, 14 i 15). Przewiduje się tam wyraźnie obowiązek udostępniania informacji w żądanej przez wnioskodawcę formie. Dlatego też w projekcie zaproponowano dodanie generalnego odwołania do odpowiednich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do kwestii związanych z formą i sposobem udostępniania informacji, nie uregulowanych w ustawie POŚ (proponowany ust. 5a w art. 19 ustawy POŚ).

Wyjątki

Najistotniejsze zmiany dotyczą art. 20 ustawy POŚ regulującego sprawy wyjątków od zasady jawności. Dyrektywa wprowadza wiele nowych istotnych zapisów. Kluczową rolę odgrywa wymóg, aby powody umożliwiające odmowę interpretować w sposób zawężający i za każdym razem analizować względy przemawiające za i przeciw ujawnieniu informacji. Zwykle należy rozważyć potrzeby społeczne przed podjęciem decyzji o nieujawnianiu informacji.

Dyrektywa wymaga (w art. 4 ust. 2), aby wśród powodów odmowy informacji uwzględnić ochronę danych osobowych. W ustawie POŚ do tej pory nie było wyraźnych przepisów, które wprowadzałyby wyjątek od zasady udostępniania informacji o środowisku w przypadku, gdy udostępnienie informacji prowadziłoby do naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Natomiast w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewiduje się możliwość odmowy informacji z uwagi na ochronę danych osobowych (art. 5 ust. 1). Ochronę tych danych reguluje ustawa o ochronie danych osobowych. Dane osobowe indywidualnego przedsiębiorcy lub dane wykorzystywane do oznaczenia spółki, nie podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami (POŚ art. 20 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2) do wyłączenia informacji z udostępnienia wymagany jest wniosek. Organ sam nie może wyłączyć z udostępnienia informacji. W przypadku danych składanych dobrowolnie wystarczy wniosek bez uzasadnienia, w przypadku danych o wartości handlowej - wniosek należy uzasadnić. W praktyce np. dane osobowe zawarte w decyzji o pozwoleniu na usuwanie drzew na prywatnej posesji należy uznać za informacje podlegające ochronie według ustawy o ochronie danych osobowych. W tym wypadku należy dokonać tzw. fragmentacji informacji (zgodnie z art. 22 POŚ), czyli udostępnić całą decyzję poza danymi osobowymi (imię i nazwisko, adres zamieszkania).

Określenie przez dyrektywę nowych wymagań oznacza konieczność zmian w art. 20 ustawy. W celu uwzględnienia wskazanej w dyrektywie możliwości wyłączenia z udostępniania informacji zawierającej dane osobowe, w art. 20 w ust. 1 wskazano, iż informacji takiej nie udostępnia się, jeżeli jej udostępnienie mogłoby naruszyć przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

Wprowadzono także pewne nowe wymagania w przypadku odmowy udostępnienia informacji w sytuacji, gdy wniosek dotyczy dokumentów w trakcie opracowywania oraz gdy jest sformułowany zbyt ogólnie.

W dyrektywie uznano, iż nie można powołując się na względy ochrony tajemnicy handlowej lub przemysłowej, ochronę danych osobowych, ochronę informacji dostarczonych dobrowolnie oraz na względy ochrony środowiska - odmówić ujawnienia informacji na temat emisji zanieczyszczeń z danego źródła lub zakładu do powietrza, wody itp.

W świetle ogólnych zasad interpretacyjnych funkcjonujących w polskim systemie prawnym, zrezygnowano z wprowadzania do ustawy określonego w dyrektywie nakazu zawężającej interpretacji wyjątków od zasady jawności i indywidualnego ich traktowania. Jeżeli chodzi o informacje określone w art. 20 ust.1, to kryteria odmowy ich udostępniania zawarte są w samym przepisie (w brzmieniu obecnie obowiązującym), który wyraźnie wskazuje, iż informacji nie udostępnia się, jeśli takie udostępnienie mogłoby naruszyć przepisy prawa bądź zakłócić przebieg postępowania.

W ślad za uregulowaniami dyrektywy w art. 19 ust. 3 nieco zmodyfikowano przepisy nakazujące odrębne traktowanie danych o emisjach.

W proponowanych zmianach do art. 20 ustawy POŚ dokonano transpozycji zawartych w dyrektywie nowych wymagań w przypadku odmowy udostępnienia informacji w sytuacji, gdy wniosek dotyczy dokumentów w trakcie opracowywania oraz gdy jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.

Nowy ust. 5 w art. 20 ustawy POŚ dotyczy sytuacji, w której organ nie posiada żądanej informacji (nie ma jej fizycznie, ani nie może zażądać jej od innego podmiotu), w związku z czym nie może jej udostępnić. Dyrektywa zaś wymaga, aby w takiej sytuacji organ przekazał wniosek o udostępnienie informacji właściwemu organowi. Ustęp 5 zawiera więc odpowiednią regulację transponującą dyrektywę.

Opłaty

Zmiana art. 24 ustawy POŚ ma na celu uwzględnienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących kwestii udostępniania informacji w sposób lub w formie określonej we wniosku o udostępnienie. Dostosowanie do żądań wnioskodawcy w tym zakresie wymaga poniesienia przez organ kosztów, które powinny mieć odzwierciedlenie w opłatach za udostępnienie.

Dyrektywa nakazuje, aby przypadki pobierania opłat związanych z udostępnianiem informacji przed przekazaniem informacji były ograniczone do minimum. W związku z tym proponuje się wprowadzanie odpowiednich zmian w art. 24 ust. 2 ustawy POŚ zawierającym delegację do wydania przez ministra rozporządzenia w sprawie opłat. W konsekwencji zmiany art. 24 ust. 2 konieczna będzie odpowiednia zmiana rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 lutego 2003r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz sposobu pobierania opłat.

Informacja w sieci

W związku z wprowadzeniem przez art. 7 dyrektywy obowiązku gromadzenia i udostępniania, w tym aktywnego rozpowszechniania informacji w formie elektronicznej w projekcie zaproponowano zmiany mające na celu wprowadzenie takich obowiązków lub uściślenie już istniejących.

Udostępnienie różnego rodzaju informacji o środowisku za pomocą Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) zastosowano również w innych sytuacjach, uregulowanych przez inne istniejące lub proponowane przepisy. Do prowadzenia BIP organy są zobowiązane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, umieszczenie więc w nim dodatkowych informacji (które są jednocześnie informacjami o środowisku i informacjami publicznymi) jest najbardziej efektywnym i najprostszym sposobem wypełnienia wymagań dyrektywy dotyczących elektronicznego rozpowszechniania informacji. Rozwiązanie to zastosowano w odniesieniu do baz danych z art. 30 POŚ, których elektroniczne rozpowszechnianie już obecnie jest ustawowo wymagane. Z praktyki wynika jednak, że o ile BIP jest prowadzony przez organy, to linki do baz danych z art. 30 POŚ można znaleźć na bardzo nielicznych stronach organów zobowiązanych do ich prowadzenia.

Jednocześnie poszerzono zakres informacji o środowisku rozpowszechnianych na podstawie art. 30 oraz określono organy odpowiedzialne za prowadzenie poszczególnych baz danych. Na przykład minister do spraw środowiska udostępnia politykę ekologiczną państwa, krajowy plan gospodarki odpadami, umowy międzynarodowe, porozumienia dotyczące ochrony środowiska, rejestry GMO, Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych, bazę danych o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dodatkowo, tam gdzie było to możliwe, wprowadzono obowiązek, aby różnego rodzaju wykazy i rejestry prowadzone były w formie elektronicznej. Dotyczy to:

  • publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach (proponowany ust. 7a w art. 19 ustawy). Do tej pory możliwość, ale nie obowiązek, prowadzenia wykazów w formie elektronicznej wskazana była w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie. W związku z proponowaną zmianą konieczne było również dokonanie modyfikacji upoważnienia ustawowego do wydania tego rozporządzenia (art. 19 ust. 9 ustawy). Dodatkowo projekt ustawy nakłada obowiązek udostępniania tych wykazów na podmiotowych stronach Biuletynu Informacji Publicznej (BIP)
  • rejestrów substancji niebezpiecznych z art. 267 ustawy POŚ
  • rejestrów udzielonych zezwoleń w zakresie wytwarzania i gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 37 ust. 6 ustawy o odpadach
  • rejestrów z ustawy o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (w praktyce rejestry te i tak są prowadzone przez Ministra Środowiska w formie elektronicznej).Ponadto doprecyzowano kwestię nieodpłatnego dostępu do wojewódzkiej bazy informacji o korzystaniu ze środowiska (art. 286a ustawy POŚ oraz w art. 37 ustawy o odpadach) dla wskazanych organów.

Projekt ustawy został przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów i czeka na rozpatrzenie przez Radę Ministrów.