Autor: Ewa Florkiewicz

 

                                                                 Rodzaje dokumentów UE w ochronie środowiska

 

Polityka ochrony środowiska należy do kluczowych polityk wspólnotowych. Jej realizacja następuje na wielu szczeblach i ma odzwierciedlenie w szerokim spektrum dokumentów wspólnotowych – zarówno tych prawnie wiążących, jak i tych o charakterze czysto informacyjnym.

Pierwsze dokumenty o charakterze stricte ekologicznym zaczęły pojawiać się dopiero w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, po niemal dwudziestu latach od ustanowienia Wspólnot Europejskich. Podstawę prawną do ich wydania początkowo stanowiły przepisy Traktatu WE dotyczące rynku wewnętrznego Wspólnoty.

Obecnie odrębny status polityki ekologicznej Wspólnoty zapewniają przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: Traktat WE).

Zgodnie z art. 3 Traktatu WE, polityka w dziedzinie środowiska naturalnego jest jednym z elementów działalności Wspólnoty. Wymogi ochrony środowiska muszą być, w myśl art. 6 Traktatu WE, brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji wszelkich innych polityk i działań Wspólnoty.

Założenia polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego określone są w Tytule XIX Traktatu WE. Realizacja tej polityki powinna się przyczynić powinna przyczynić się nie tylko do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego – z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty - ale również do ochrony zdrowia ludzkiego. Polityka środowiskowa Wspólnoty opiera się na czterech podstawowych zasadach: zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawienia szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.

Określone w Traktacie WE wytyczne do opracowywania polityki w dziedzinie środowiska naturalnego obejmują w szczególności konieczność uwzględnienia dostępnych danych naukowo – technicznych oraz rozwoju gospodarczego i społecznego Wspólnoty.

Kolejnym ważnym dokumentem, wyznaczającym ramy realizacji polityki wspólnotowej w zakresie ochrony środowiska jest Program Działań Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie Środowiska. Obecnie obowiązuje już Szósty Program na lata 2002 – 2012.

Szósty Program Działań Wspólnoty wyróżnia następujące obszary priorytetowe:

-         zmiany klimatu;

-         ochrony przyrody i bioróżnorodność;

-         środowisko i zdrowie;

-         zasoby naturalne i odpady.

Program ten promuje pełną integrację wymagań ochrony środowiska z innymi politykami i działaniami Wspólnoty. Zgodnie z założeniami Programu, wszelkie działania podejmowane na poziomie Wspólnoty cechować powinno całościowe podejście do zagadnień ochrony środowiska i zdrowia ludzi, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju.

Strategicznym celem w dziedzinie ochrony środowiska, wyznaczonym przez Program, jest w szczególności rozwój legislacji UE i jej skuteczna implementacja, integracja zagadnień środowiska z przedmiotem innych wspólnotowych polityk oraz promocja zrównoważonej produkcji i zachowań konsumpcyjnych. Szczegółowe informacje o Programie dostępne są na stronie: http://ec.europa.eu/environment/newprg/index.htm

Jak już wspomniano na wstępie, realizacja polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska następuje za pośrednictwem wszelkiego rodzaju dokumentów, opracowywanych przez instytucje UE.

Podstawa do wydania większości z nich znajduje się już w samym Traktacie WE. Zgodnie z art. 249 Traktatu, na warunkach w nim przewidzianych, Parlament Europejski wspólnie z Radą oraz Rada i Komisja, w celu wykonania swych zadań, uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, a także wydają zalecenia i opinie.

 

Rozporządzenia

 

Rozporządzenia mają, zgodnie z art. 249 Traktatu WE, zasięg ogólny. Ich przepisy są w całości wiążące i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich UE.

Oznacza to, iż rozporządzenie WE stanowi część krajowego porządku prawnego i zasadniczo dla swojej wykonalności nie wymaga podjęcia przez państwo członkowskie dodatkowych działań legislacyjnych. Jednakże niejednokrotnie zdarza się, iż do skutecznej egzekucji przepisów rozporządzenia WE na gruncie krajowym, dodatkowo konieczne jest ustanowienie odpowiednich ram prawnych. W praktyce najczęściej polega to na wyznaczeniu odpowiedniego organu krajowego właściwego do wykonywania obowiązków określonych w rozporządzeniu.

Przykładem takiego rozwiązania legislacyjnego jest rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w prawie przemieszczania odpadów, dla którego ramy prawne zostały określone w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859), czy też rozporządzenie (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru i Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, do wykonania którego konieczna była zmiana przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). 

Dodatkowo należy tu podkreślić, iż adresatem norm zawartych w rozporządzeniu nie zawsze muszą być organy danego państwa członkowskiego. Częstokroć są nimi przedsiębiorcy prowadzący określoną działalność, z którą wiąże się niebezpieczeństwo zagrożeń dla środowiska.

 

Dyrektywy

 

Dyrektywa jest jednym z podstawowych aktów prawnych tworzących dorobek prawny Wspólnoty (acquis communitaire) w tzw. I filarze. Wiąże ona każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 249 Traktatu WE). Traktat upoważnia też państwa członkowskie UE do przyjęcia w swoim prawodawstwie ostrzejszych wymagań, niż te określone przez Wspólnotę.

Dyrektywa jest zawsze adresowania do państw członkowskich UE. Po to, aby jej przepisy mogły być stosowane przez podmioty indywidualne, konieczne jest przeniesienie tych przepisów do prawa krajowego. Proces ten nosi miano transpozycji. Każda dyrektywa kreuje obowiązek dla państw członkowskich UE do zmiany swojego prawa krajowego w taki sposób, aby zostały spełnione cele danej dyrektywy. W przypadku braku transpozycji dyrektywy w wyznaczonym na to czasie lub nieprawidłowego przeniesienia jej przepisów do prawa krajowego, państwu członkowskiemu grożą dotkliwe sankcje, z karami pieniężnymi włącznie.

 

Decyzje

 

Decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana (art. 249 Traktatu WE). Adresatami decyzji mogą być zarówno państwa członkowskie UE, jak i podmioty indywidualne.

Podobnie, jak rozporządzenie WE, decyzja jest stosowana wprost na gruncie prawa krajowego bez konieczności podejmowania dodatkowych działań legislacyjnych. Tym niemniej, niejednokrotnie możliwość zastosowania się do wymogów decyzji wymaga uprzedniego przyjęcia w prawie krajowym przepisów o charakterze „bazowym” – określających podstawowe obowiązki, których uszczegółowienie znajduje się właśnie w decyzji. Przykład takiego rozwiązania można znaleźć w przepisach dotyczących systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, gdzie ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784) stanowi bazę do wykonania decyzji nr 280/2004/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. dotyczącej mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych Wspólnoty oraz wdrażania Protokołu z Kioto oraz decyzji Komisji z dnia 29 stycznia 2004 r. określającej wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazu cieplarnianego w myśl Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.

Przedmiot decyzji jest zazwyczaj mocno skonkretyzowany; akty prawne tego typu z reguły regulują dość wąsko zakreślone działania jak np. podejmowanie przez Wspólnotę zobowiązań międzynarodowych (Decyzja Rady 2006/730/WE z dnia 25 września 2006 r. dotycząca zawarcia, w imieniu Wspólnoty Europejskiej, Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami), dopuszczenie do obrotu określonych produktów lub dopuszczenie do zastosowania określonych substancji (Decyzja Komisji 2007/211/WE z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie przyznania ilości substancji kontrolowanych dopuszczonych do niezbędnych zastosowań we Wspólnocie w 2007 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady), czy też wspomniane powyżej monitorowanie i sprawozdawczość w zakresie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

Orzecznictwo ETS

Wśród dokumentów UE o mocy wiążącej istotne miejsce zajmują także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE. Co prawda nie są one, w przeciwieństwie do omówionych powyżej rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, wymienione w Traktacie WE, jednak tak jak one posiadają status bezwzględnie obowiązujących.

Orzeczenie Trybunału WE wywołuje skutki podobne do dyrektywy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału w konkretnej sprawie (rozpatrywanej czy to w wyniku postępowania prejudycjalnego, czy też w wyniku procedury skargowej) ma wpływ na prawodawstwo danego państwa członkowskiego UE, państwo to obowiązane jest do dokonania zmiany swoich przepisów tak, aby były one w pełni zgodnie z sentencją orzeczenia.

Zalecenia i opinie

Zalecenia i opinie to ostatnie z listy dokumentów UE, podstawę do wydania których przewiduje art. 249 Traktatu WE. Akty te, pomimo, iż wydawane tak, jak rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, przez instytucje Wspólnoty w celu realizacji ich zadań, nie mają jednak żadnej mocy wiążącej. 

Zalecenia mają na celu rekomendację działań pożądanych z punktu widzenia realizacji polityki Wspólnoty (np. zalecenie Komisji z dnia 13 czerwca 2007 r. określające działania dotyczące wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi). Ze względu na brak mocy wiążącej zalecenia, przewidziane w nim rekomendacje jedynie mogą, ale nie muszą być wzięte pod uwagę przez dane państwo członkowskie.

Przedmiotem opinii jest natomiast stanowisko danej instytucji UE na temat inicjatywy legislacyjnej podjętej przez inny organ Wspólnoty, czy też na temat dokumentów innego rodzaju, opracowywanych na potrzeby UE i jej państw członkowskich. Jako przykład można tu podać: opinię Komisji z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie planu unieszkodliwiania odpadów promieniotwórczych wynikającego ze zmiany systemu odprowadzania ciekłych odpadów promieniotwórczych w elektrowni jądrowej w Ignalinie na Litwie, opinię Komitetu Regionów w sprawie Strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby, czy też opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli.

 

Komunikaty i raporty

 

Oprócz wskazanych powyżej aktów prawnych, do wydania których upoważnia Traktat WE, istnieje szereg innych dokumentów UE o mniej lub bardziej sformalizowanym statusie. Należą do nich przede wszystkim komunikaty. Komunikaty wydawane są przez poszczególne instytucje UE i z reguły adresowane do innych organów wspólnotowych.

Przedmiot komunikatu jest zazwyczaj mocno skonkretyzowany. Przykładami komunikatów dotyczących kwestii ochrony środowiska są: komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego na mocy art. 251 ust. 2 akapit drugi Traktatu WE dotyczący wspólnego stanowiska Rady w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej), komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno - Społecznego w sprawie realizacji strategii wspólnotowej w odniesieniu do dioksyn, furanów i polichlorowanych bifenyli, czy też komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno - Społecznego - „Śródokresowy przegląd Europejskiego planu działania na rzecz środowiska i zdrowia na lata 2004-2010”.

Podobny charakter, co komunikaty, mają również raporty. Najczęściej spotykanymi są raporty Komisji Europejskiej z realizacji, przez państwa członkowskie UE, aktów prawa wspólnotowego, a w szczególności dyrektyw.

 

Białe i Zielone Księgi

 

Kolejnymi, wartymi omówienia, dokumentami UE nie posiadającymi statusu aktów prawnych są Białe i Zielone Księgi. W sposób ramowy wyznaczają one ogólny zarys polityki Wspólnoty w danej dziedzinie. Zielona Księga różni się od Białej jedynie większym stopniem szczegółowości. Często kwestie określone w Białych, a potem Zielonych księgach, znajdują swoje doprecyzowanie w aktach prawnych Wspólnoty.

 

Strategie

 

Kolejnym, ostatnim z omawianych tu, rodzajów dokumentów UE, są strategie. Ich zasadniczym celem jest ustanowienie ram dla dalszych działań Wspólnoty w określonych dziedzinach. W tym zakresie największe znaczenie ma siedem strategii tematycznych przewidzianych w Szóstym Programie Działań Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie Środowiska na lata 2002 – 2012. Strategie te dotyczą: gleby, środowiska morskiego, powietrza, pestycydów, środowiska miejskiego, zasobów naturalnych i recyklingu odpadów. Większość ze strategii przewidzianych w Programie została już przyjęta. Szczegółowe informacje o nich możną znaleźć na stronie: http://ec.europa.eu/environment/newprg/strategies_en.htm

 

Przydatne linki:

 

Poniżej znajdują się odniesienia do stron, na których dostępne są dokumenty wspólnotowe:

 

Eur-Lex: http://eur-lex.europa.eu/pl/index.htm

Komisja Europejska, DG Środowisko: http://ec.europa.eu/environment/index_pl.htm